Olá Carlos,
Uma Lei Orçamentária Anual, LOA, precisa estar em consonância com outras três leis: aquela que institui o Plano Plurianual de investimentos (PPA), que vale por 4 anos; a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que vai indicar as prioridades e metas do governo para o ano vindouro e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que determina que a LOA deve estar compatível com o PPA e a LDO, e também determina que os governos não podem gastar mais do que arrecadam, senão incorrem em crime de responsabilidade.
O orçamento é um ato de previsão de receita e fixação da despesa para o ano seguinte. Veja que a receita é prevista, já que não se tem uma ideia concreta de quanto será arrecadado de tributos naquele período, pois tudo vai depender da evolução da economia, do Produto Interno Bruto (PIB) e do crescimento econômico. Por isso, antes da elaboração do orçamento, faz-se um estudo dos rumos econômicos para o ano seguinte, pois disso dependerá as possibilidades de arrecadação, por isso que a receita é apenas prevista. E isso vale também para estados, o DF e municípios.
No âmbito federal, o projeto da LOA prevê um crescimento do PIB de 0,7% para 2016, previsão questionada pelo mercado e analistas financeiros, que preveem para o Brasil uma queda no PIB de 1,2% (PIB negativo). Em cima dessas previsões de queda na economia, logicamente a previsão da arrecadação de tributos será menor, e, com isso, os investimentos e despesas de custeio terão que ser reduzidos, pois o projeto de LOA tem que apresentar, no mínimo, equilíbrio entre receitas e despesas, conforme preconizam a LDO e a LRF, por isso diz-se que as despesas são fixadas e não previstas.
Antes da votação do projeto da LOA, os legislativos (seja da União, DF, estados e municípios) podem modificar alguma coisa, mas antes terão que chegar a um acordo com seus governos. Se durante a execução do orçamento as receitas ficarem abaixo do que foi previsto, esses governos precisarão fazer cortes nas despesas, senão poderão incorrer na LRF. Algumas das diretrizes da LDO são o estabelecimento de metas fiscais, de metas de inflação (no caso da União) e o superávit primário, aquela sobra de receita que irá para amortizar a dívida interna e pagar os juros dela. Veja que essas metas criadas pelos próprios governos teriam que ser cumpridas, pois são leis aprovadas e sancionadas, mas dificilmente os governos as cumprem, e sempre se dá um jeitinho de fugir disso e nada acontece. Estados, o DF e municípios ao apresentarem suas mensagens de LDO devem manter coerência com a LDO da União.
No caso dos municípios, conforme sua dúvida, dificilmente existe um estudo aprofundado sobre crescimento econômico neles, é meio no chute, não há planejamento, já que a maioria dos mais de 5.000 municípios se planejam apenas em cima dos fundos de participações que recebem da União e de seus estados. São suas receitas garantidas. Caindo as receitas da União e estados, os municípios ficam a míngua, e esse 10% a 15% de aumento nas suas receitas ficam só no papel.
Esse é o básico de um orçamento público.
Abraços
Jorge
